TEHG: Alles, was Sie über EU-ETS 2 und die Änderungen im Emissionshandel wissen müssen

Mit der Veröffentlichung des TEHG-Europarechtsanpassungsgesetzes 2024 im Bundesgesetzblatt am 5. März 2025 sind bedeutende Änderungen im Bereich des Treibhausgas-Emissionshandels (TEHG) und des Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG) in Kraft getreten. Diese Novelle setzt die europäischen Richtlinien (EU) 2023/958 und (EU) 2023/959 um und sorgt neben der Einführung des EU-ETS 2 für eine umfassende Anpassung des TEHG an die neuen EU-Vorgaben.

Neben der vollständigen Neufassung des TEHG und relevanten Änderungen im BEHG wurden notwendige Rechtsgrundlagen für die Durchführung des CO₂-Grenzausgleichssystem (CBAM) eingeführt.

EU-ETS 2 – Neuerungen im Vergleich zum nationalen Emissionshandel (nEHS) und EU-ETS 1

Die Novellierung des TEHG dient der Umsetzung der Reform des europäischen Emissionshandelssystems, insbesondere der Einführung des EU-ETS 2, welches ab 2027 den europäischen Emissionshandel auf Brennstoffe ausweitet. Dadurch werden insbesondere die Sektoren Gebäude und Straßenverkehr in das europäische Emissionshandelssystem einbezogen, aber auch weitere Sektoren aufgenommen, wie die Energiewirtschaft, das verarbeitende Gewerbe und Baugewerbe. Diese Erweiterung der Emissionshandelsrichtlinie (RL 2003/87/EG) basiert auf dem sog. European Green Deal und dem daraus resultierenden Fit-for-55-Paket.

Im EU-ETS 1 sind bereits seit 2005 stationäre Energieerzeugnis- und Industrieanlagen, seit 2012 der innereuropäische Luftverkehr und seit 2024 der Seeverkehr einbezogen.  Mit der Aufnahme des Seeverkehrs im TEHG wurde nun auch die Umsetzung im nationalen Recht vollzogen. Eine Neuerung für den Bereich Luftverkehr liegt in der Erweiterung der Ermittlungs- und Berichtsverpflichtung auf Nicht-CO₂-Effekte.

Auf nationaler Ebene werden Brennstoffemissionen bereits durch den nationalen Emissionshandel (nEHS) nach dem BEHG erfasst. Der deutsche Gesetzgeber hat mit dem BEHG bereits seit 2021 eine CO₂-Bepreisung der Emissionen aus der Verbrennung fossiler Brenn- und Kraftstoffe (insbesondere Heizöl, Flüssiggas, Erdgas, Kohle, Benzin, Diesel) eingeführt, die insbesondere die Sektoren Wärmeerzeugung des Gebäudesektors, Verkehr und Energie- und Industrieanlagen außerhalb des EU-ETS 1 betreffen sowie seit 2024 Emissionen aus der Abfallverbrennung.

Kombination aus Upstream- und Downstream-Emissionshandel im EU-ETS

Der EU-ETS 2 ist wie der nEHS grundsätzlich als Upstream-Emissionshandel ausgestaltet, sodass die Überführung von Brennstoffen in den steuerrechtlich freien Verkehr bepreist wird, welche zur Verbrennung im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sowie den weiteren o. g. Sektoren verwendet werden. Im Gegensatz dazu ist der EU-ETS 1 als Downstream-Emissionshandel ausgestaltet.

Opt-In Klausel: Möglichkeit der Erweiterung des EU-ETS 2 auf nicht erfasste Sektoren

Das TEHG enthält eine Opt-In Klausel, um künftig die vom EU-ETS 2 nicht erfassten Sektoren mit einbeziehen zu können. Dieses Vorgehen erfordert aber eine Genehmigung der Europäischen Kommission und wird erst im Folgejahr nach Erteilung der Genehmigung wirksam (Art. 30j EU-Emissionshandels-RL; s. Anhang Teil B Abschnitt 2 Nr. 2 S. 2 TEHG).

Besonderheiten für Abfallverbrennung

Grundsätzlich sind die Brennstoffemissionen von Abfallverbrennungsanlagen nicht vom EU-ETS 2 erfasst, unterfallen aber bereits seit 2024 dem nEHS.

Die im Entwurf des TEHG noch angedachte Opt-In Regelung für die Abfallverbrennung wurde nach erheblicher Kritik und Diskussionen wieder aus dem TEHG ausgenommen. Es bleibt abzuwarten, ob die neue Bundesregierung nachträglich die Opt-In Regelungen aufgreift oder auf EU-Ebene die Überlegungen zur Einbeziehung der Abfallverbrennung in den europäischen Emissionshandel wieder aufgenommen werden, was spätestens mit dem Bericht der EU-Kommission bis Ende Juli 2026 zu erwarten wäre.

Eine Ausnahme gilt für Siedlungsabfallverbrennungsanlagen mit einer Gesamtfeuerwärmeleistung über 20 MW, welche seit 2024 parallel zu den nEHS-Pflichten auch den Ermittlungs-, Überwachungs- und Berichtspflichten nach dem EU-ETS 1 unterliegen. Jedoch geht damit bisher keine Verpflichtung von Emissionsgenehmigungen und zur Abgabe von Emissionsberechtigungen im EU-ETS 1 einher.

Besonderheiten für steuerfreue Kohle nach § 37 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 und 4 EnergieStG und sonstige Energieerzeugnisse nach § 23 Abs. 1 und 1a EnergieStG

Auch die Verwendung von energiesteuerfreier Kohle gem. § 37 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 und 4 EnergieStG als Kraft- oder Heizstoff zur Stromerzeugung oder als Heizstoff für Prozesse nach § 51 EnergieStG, außerhalb von Anlagen des EU-ETS 1, unterliegt gem. § 3 Nr. 19 TEHG dem EU-ETS 2. Auch sind die Tatbestände des Inverkehrbringens von Brennstoffen aufgrund der Entstehung der Energiesteuer nach § 23 Abs. 1 oder 1a EnergieStG vom EU-ETS 2 erfasst.

Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) hat angekündigt, dass sie mit dem Erlass von Anwendungsbeschränkungen für diese Fälle im Rahmen der Verordnungsermächtigungen (§ 44 Abs. 1 Nr. 10 TEHG) für die Berichtsphase 2024 bis 2026 rechnet, sodass Verantwortliche zunächst nur eine Emissionsgenehmigung beantragen müssen (s. unter “Erleichterungen und Ausblick”).

Verantwortlichkeit an Entstehen der Energiesteuer geknüpft

Aufgrund der Anknüpfung im TEHG an das Entstehen der Energiesteuer und der damit verbundenen Verantwortlichkeit für das Inverkehrbringen von Brennstoffen (§ 3 Nr. 29 a) und Nr. 19 TEHG), ist die überwiegende Anzahl der bisherigen BEHG-Verantwortlichen nun auch „Verantwortlicher“ nach dem EU-ETS 2 bzw. TEHG. Für eine Vielzahl von Betroffenen kommt es insofern in der Berichtsphase nun zu einer doppelten Verpflichtung.

Verantwortlich im Sinne des TEHG ist nach § 3 Nr. 29 a) TEHG grundsätzlich die natürliche oder juristische Person oder Personengesellschaft, die für die in § 3 Nr. 19 TEHG genannten Fälle als Steuerschuldner:innen definiert ist. Jedoch sieht § 3 Nr. 29 b) TEHG die Möglichkeit vor, dass der Einlagerer als EU-ETS 2-Verantwortlicher an die Stelle des Steuerlagerinhabers tritt (wie bereits im BEHG für den nEHS geregelt).

Wichtige Verpflichtungen im TEHG

• Emissionsgenehmigungen, § 4 TEHG
• Ermittlung von Emissionen und (verifizierter) Emissionsbericht, § 5 TEHG
• Überwachungsplan, § 6 TEHG
• Abgabe von Emissionszertifikaten, § 7 TEHG

Fristen in der Übergangsphase

Nach einer vorübergehenden Berichtsphase im EU-ETS 2 für 2024-2026, in welcher der nationale (nEHS) und der europäische Emissionshandel (EU-ETS) nebeneinander bestehen, startet 2027 der europäische Emissionshandel (EU-ETS 2) und löst dabei den nEHS teilweise ab.

• Ab 1. Januar 2025 beginnt die Ermittlungs- und Berichtsphase des EU-ETS 2, wobei der Emissionsbericht für 2024 §§ 5, 43 Abs. 2 TEHG bis zum 30. April 2025 eingereicht werden muss. Dies gilt jedoch rückwirkend für 2024 nur für Verantwortliche, die im Jahr 2024 eine Tätigkeit im Sinne von Teil B Abschnitt 2 des Anhangs ausgeübt haben. Aufgrund des verspäteten Inkrafttretens des TEHG hat die DEHSt bereits zum Jahresbeginn mitgeteilt, dass diese Frist für den historischen Bericht für 2024 auf voraussichtlich Herbst 2025 verschoben und näheres im Sommer 2024 bekannt gegeben wird. Zudem muss der Bericht für 2024 nicht von einer unabhängigen Prüfstelle verifiziert werden.

Darüber hinaus muss ab dem Berichtszeitraum 2025 jährlich jeweils zum 30. April der von einer unabhängigen Prüfstelle verifizierter Emissionsbericht für das Vorjahr eingereicht werden.

• Ab 1. Januar 2025 müssen ab dem Berichtsjahr 2025 für die Handelsperiode ein Überwachungsplan eingereicht und Emissionsgenehmigungen beantragt werden – jeweils bis zum 30. Juni 2025.
  • Die Frist wurde gem. §§ 41 Abs. 1 S. 2 und 42 Abs. 1 S. 2 TEHG von der DEHSt mit Veröffentlichung am 24.03.2025 im Bundesanzeiger bekannt gegeben. Zu den Erleichterungen durch kombinierte Einreichung (s. unter “Erleichterungen und Ausblick”).
  • Frist für Abfallverbrenner im EU-ETS 1: Die Betreiber von Anlagen zur Verbrennung von Siedlungsabfällen (> 20 MW), die im EU-ETS 1 nur berichtspflichtig sind, müssen die Frist zur Einreichung des EU-ETS 1-Überwachungsplans bis zum 6. Juni 2025 beachten. Dabei ist der Überwachungsplan über die FMS-Anwendung „3-in-1-Überwachungsplan“ auf der DEHSt-Plattform zur Genehmigung einzureichen (s. u.).
• Ab 1. Januar 2027 startet der europäische Emissionshandel im EU-ETS 2 und löst dabei den nationalen Emissionshandel ab. Es besteht jedoch die Möglichkeit der Verschiebung um ein Jahr, was bis 15. Juli 2026 entschieden werden muss (Art. 30k Emissionshandels-RL, § 56 TEHG).
• Ab 1. Januar 2028 beginnt die jährliche Abgabepflicht von Zertifikaten im EU-ETS 2, welche am Mai eines Jahres für das Vorjahr endet (§ 7 Abs. 2 TEHG).

Durchsetzung der TEHG-Verpflichtungen und Bußgelder

Die Durchsetzung der TEHG-Verpflichtungen erfolgt weiterhin über bewährte Maßnahmen, wie Kontensperrungen (§ 45 TEHG), Nachzahlungs- und Abgabepflichten bei Verstößen (§ 46 Abs. 1-3 TEHG) sowie die Veröffentlichung im Bundesanzeiger (§ 46 Abs. 4 TEHG). Besonders relevant sind auch spezifische Maßnahmen gegen Schifffahrtsunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber (§§ 47 f. TEHG).

Ein wichtiger Aspekt der Novelle ist die Erhöhung der Bußgeldobergrenze von bisher 50.000 EUR auf 100.000 EUR für Ordnungswidrigkeiten gem. § 49 Abs. 2-6 TEHG. Die in § 49 Abs. 7 Hs. 1 TEHG vorgesehene Bußgeldgrenze von 500.000 EUR bei vorsätzlichen Verstöße nach § 49 Abs. 1 TEHG ist unverändert geblieben.

Erleichterungen und Ausblick

Betroffene der regulierten Sektoren sind nun gehalten, etwaige Änderungen und neu hinzugekommene Verpflichtungen zu prüfen und die verschiedenartigen Anforderungen für Anlagenbetreiber:innen, Verantwortliche und die Sektoren Luft- und Seeverkehr zu beachten.

Doppelbelastung durch parallele Geltung von nEHS und EU-ETS 2 – geplante Vereinfachung durch kombinierte Einreichung bei DEHSt

Wie von der DEHSt bereits im Vorjahr angekündigt, sind Vereinfachungen durch eine kombinierte Einreichung der verschiedenen Unterlagen im Rahmen eines sog. „3-in-1-Überwachungsplan“ (d. h. eine FMS-Anwendung für die kombinierte Erstellung des Überwachungsplans im nEHS, EU-ETS 1/Abfälle und EU-ETS 2) möglich. Die FMS-Anwendung ist seit 07.04.2025 nutzbar.

Auf der Basis des im nEHS genehmigten Überwachungsplans soll demnach der Überwachungsplan für die Berichtspflicht im EU-ETS 2 ab dem Berichtsjahr 2025 erstellt und eingereicht werden. Auch der Antrag auf Emissionsgenehmigung kann innerhalb der FMS-Anwendung „3-in-1-Überwachungsplan“ zusammen mit dem Überwachungsplan eingereicht werden. Die DEHSt wird auf Basis der eingereichten Daten zwei separate Verwaltungsakte erlassen:

• eine Emissionsgenehmigung und
• eine befristete Genehmigung des Überwachungsplans für die Berichtsphase 2024 bis 2026.

Erklärtes Ziel ist dabei eine gemeinsame Entscheidung im Sinne von § 42 Abs. 3 TEHG.

Verantwortliche, welche Brennstoffe nach § 37 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 und 4 EnergieStG in Verkehr bringen, müssen während der Berichtsphase zunächst nur den Antrag auf Emissionsgenehmigung einreichen, was sie ebenfalls über die FMS-Anwendung erledigen können, ohne dabei Daten für den Überwachungsplan anzugeben. Verantwortliche, welche Brennstoffe nach § 23 Abs. 1 und 1a EnergieStG in Verkehr bringen, können die FSM-Anwendung nicht nutzen und müssen ein gesondertes Formular außerhalb der Anwendung und des Portals einreichen, da sie bisher nicht vom nEHS erfasst waren.

Auch für den Emissionsbericht ist eine solche Vereinfachung ab Sommer 2025 geplant: so soll der Emissionsbericht 2024 in der FMS-Anwendung „3-in-1-Emissionsbericht 2024“ über das DEHSt-Postfach auf der DEHSt-Plattform eingereicht werden. Dieser Emissionsbericht 2024 über die so genannten „historischen Emissionen“ muss nicht von einer unabhängigen Prüfstelle verifiziert werden.

Zudem hat die DEHSt angekündigt, dass die Kontoeröffnungsphase im EU-ETS 2 Mitte 2026 beginnen soll und in dem Zusammenhang auch eine automatische Migration der Konten vom nEHS-Register in das Unionsregister angestrebt wird.

Vereinfachung zu Brennstoffmengen

Außerdem hat die DEHSt in einem Hinweispapier darauf hingewiesen, dass sie beabsichtigt von der Regelung nach Art. 75j Abs. 1 UAbs. 2 Monitoring-VO Gebrauch zu machen, welche vorsieht, dass die zuständige Behörde vorschreiben kann, dass die Verantwortlichen im EU-ETS 2 im Rahmen der Berichterstattung grundsätzlich dieselben Brennstoffmengen zugrunde legen müssen, die sie auch gegenüber den Zollbehörden in der Energiesteueranmeldung für das Kalenderjahr angeben. Dies würde wiederum zu einer Vereinfachung bzw. Einheitlichkeit hinsichtlich der gleichzeitigen Erfassung von energiesteuerpflichtig in Verkehr gebrachten Brennstoffmengen innerhalb des nEHS führen.

Konkretisierende Rechtsverordnungen, Opt-In und Start des Emissionshandels 2027

Zudem bleiben hinsichtlich der Einzelheiten zu der Berichterstattung, den Nachweispflichten, den Überwachungsplänen, der Vermeidung von Doppelerfassungen u. v. m. die konkretisierenden Rechtsverordnungen der Bundesregierung nach § 44 TEHG abzuwarten, welche relevante Konkretisierungen für Verantwortliche haben könnten – angelehnt an die Verordnung über die Emissionsberichterstattung nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz für die Jahre 2023 bis 2030 (EBeV 2030).

Auch wird sich zeigen, welche Opt-In Regelungen getroffen und von der Kommission genehmigt werden und ob der Handel mit Emissionszertifikaten tatsächlich ab 2027 startet oder es zur Verschiebung um ein Jahr kommen wird.

Unsere Einschätzung

Während der Übergangsphase von 2024 bis 2026 gelten aufgrund der Berichtsphase des EU-ETS 2 parallel die BEHG-Pflichten, sodass betroffene Verantwortliche mit einer potenziellen doppelten Verpflichtung nach BEHG und TEHG konfrontiert sein können. Diese doppelte Verpflichtung erfordert eine genaue Prüfung der Pflichten, die in beiden Systemen bestehen, sowie eine sorgfältige Analyse der Auswirkungen auf die betroffenen Unternehmen.

Verantwortliche sollten zeitnah ihre Compliance-Strategien anpassen, um sowohl den Anforderungen des BEHG als auch des TEHG gerecht zu werden. Insbesondere die DEHSt hat in der Vergangenheit verschiedene Vereinfachungen und Übergangsregelungen vorgesehen, die genutzt werden können, um den administrativen Aufwand zu reduzieren und die Umsetzung zu erleichtern.

Haben Sie Fragen zu den BEHG- und TEHG-Verpflichtungen sowie der Integration und Umsetzung der neuen Vorgaben des EU-ETS 2 innerhalb Ihres Unternehmens? Wenden Sie sich einfach an Dr. Magdalena Vogt und Tino Wunderlich. Wir unterstützen Sie dabei, Ihre Pflichten im Bereich des Emissionshandels optimal zu managen und Ihr Unternehmen sicher durch die Übergangsphase zu navigieren.

Vermerk: Bitte beachten Sie, dass in diesem Dokument bei den durch Gesetze festgeschriebenen Begriffen auf das Gendern verzichtet wird, um die juristische Präzision und Klarheit zu wahren. In allen anderen Textteilen wird eine gendergerechte Sprache verwendet, um die Gleichstellung aller Geschlechter zu fördern.